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英国财政体制和政府投资监管体系

2013-08-25来源:中国林业网

(一)英国财政体制及运行状况英国是一个中央集权型单一制国家,在政府级次上分四级,即中央联邦政府、省政府,大区政府、市(小区)政府。在财政管理体制上,中央政府的权责比较集中,涉及整个国家利益或具有规模经济特点的公共劳务或事业,如教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保险、全国性的交通运输、通讯和能源发展都由中央政府提供和管理。地方政府虽然对某些事项有一定的自由裁决权,但总体上要受中央政府的监控,服从中央政府的统一领导。中央政府的财政职能包括资源配置、稳定经济和提供公共劳务等涉及整个国家的全局性利益以及地方政府无能力去实现的政府职能。英国政府的财政活动由财政部主管,与其它发达国家不同的是,该国财政部对货币发行与利率调整有最终决定权,而作为中央银行的英格兰银行则有责任向财政部提供有关经济信息,并代表财政部发行货币、登记债券、管理外汇和发行国库券等。英国财政部负责组织并实施英国全面的经济发展战略,部内设有若干机构,其中公共服务局负责政府投资项目的投资计划和会计安排。英国财政根据各级政府的事权与财权来划分收入范围,实行高度集中的分税制财政管理体制,中央与地方收入完全按税种划分,实行严格的分税制,但不设共享税,分别由与收入归属相一致的税收机关负责征收。英国政府投资支出主要用于经济项目方面和社会基础设施方面的支出。主要包括能源、农业、工业、就业、出口鼓励、环保,给私人部门补助支出等。英国政府投资支出主要用于教育、交通、医疗保健和住房。

(二)英国政府投资项目监督管理体系

英国政府投资项目的监管体系较完善,并实行政府投资项目责任追究制度。英国政府投资决策机制采用中央集权制,对政府投资项目实行高度集中管理。首相办公室直属的公共服务提供专署直接指导并监管政府投资项目的投资决策。就一般决策而言,在地方政府职权范围内,一件事的动议由利益集团提交到专门委员会,委员会同意后提交到相关议员参加的听证和辩论会,通过后再提交地方议会,投票通过后财政部门才能编入预算。英国政府对投资规模或社会影响大的项目,立项审批非常严格,必须经过国会批准。立项文件一经批准或确认即为项目执行的依据,不得突破投资概算,设计、施工人员、工料测量师以此作为造价的控制目标。政府投资项目确定后,项目主管部门将与政府商务办公室及下属机构组成有效网络,有效地组织投标,根据成本估价确定中标者。目前,英国服务性项目投资超过10 万英镑,工程项目投资超过100 万英镑必须在欧盟委员会实行公开招标,招标面向欧盟各成员国。

英国对政府投资项目实施高度集中管理方式。项目投资计划由英国首相办公室直属的公共服务提供专署指导,并监督各产业主管部门实施,年度政府投资计划由财政部和公共服务提供专署研究制定,并以《服务设施提供协议》形式公布。财政部设有专门的监督检查机构对政府投资项目的资金使用情况进行监管。环境交通区域部负责政府投资项目的建设监管,其主管范围涉及到野生物与乡村、航空、建筑、房屋、交通、规划、出版、铁路等二十多个方面。英国政府投资项目监管模式和流程如下图所示。

(三)政府投资项目监管法律体系构建情况

英国国会自1667 年通过第一部有关建筑工程的法律以来,英国涉及建筑工程的法律、法规、建筑技术准则和工程建设标准不断补充,逐步形成了监管政府投资项目的完整监管法律体系。这一法律体系包括三个层次。第一层次是"法律"层次,它具有最高法律效力,一般由议会制定或由议会授权政府或社团机构制定,最后由议会审议通过。如健康安全法、建筑法、建筑工程法、仲裁法、建设团体法、建筑师法等。第二层次是实施条例,一般是政府或社会团体制定,并经议会审定。这些条例的制定是根据法律中的某些条款的授权,对法律中的一些条款进行更加详细的规定。如建造条例、建筑总条例、设计与管理条例、保证付款条例、健康安全工作条例、公共安全条例等。第三层次是技术规范与标准,其编制主要是由各协会或学会编制或政府委托其编制。通过培训考察,我们感觉英国政府在政府投资项目实施中十分重视监管工作,既有专门的监管机构,也有统一的监管法规,还有较完善的项目监管机制和体系。在了解和学习他们的先进做法和管理经验后,我们得到以下几点启示。

(一)设立专门机构严格监管政府投资项目。在发达国家,投资项目监督管理是政府的一项重要职责,都设有实施政府投资项目管理的专门机构,监管权力相对集中。我国目前的监督状态还是分散管理,虽然有审计署、国家发展改革委、财政部、监察部、行业主管部门等机构对政府投资项目实施监督管理,造成一个政府投资项目往往受多头部门领导和管理,容易形成交叉管理,给政府投资项目管理造成弊端。英国财政部、环境交通部对政府投资进行集中监管,虽然权力集中,但完善的法律法规和政府机构的严格执法,使其适应了市场经济的发展,保证了政府投资项目的顺利完成,值得借鉴。

(二)建立严格的法律监督体系。目前,我国不缺乏对政府投资项目的专门法律规范。如《招标投标法》,确立了政府投资项目的强制招标制度,明确规定了违反该法的法律责任;《国家重点建设项目管理办法》,规定了国家重点建设项目的范围,规定了公共招标的例外情况,明确了国家重点项目的监督管理部门,规定了对违反政府投资项目资金管理制度的法律责任;《国家关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知》,确定了严格执行国家适于基本建设项目审批的各项规定,明确了使用国家财政预算内资金项目的监管部门;《国家建设工程质量管理条例》规定了必须实行监理的建设工程,明确了建设工程质量监督管理制度的主管部门;《国家重大建设项目稽查办法》,明确了稽察特派员的职责,规定了稽察特派员的工作方式等等。这些法律法规虽然涉及了一部分政府投资项目的监管内容,但都是站在各行业角度做出的规定,没有形成一个完整的法律体系。我国目前尚无一部系统的法律法规对项目全过程监管进行规制。英国三个层次的法律规范是较完整的监管政府投资项目的法律体系,值得借鉴。

(三)建立严格的项目监管体系,对政府投资项目实行相对集中的专业化管理。建立健全政府投资项目监管体系并实行专业化管理是从整体上提高项目管理的质量、完善项目管理体系的重要措施。对政府投资项目,一般根据其专业性质由不同的专业机构进行非常严格的专业管理,即由政府专业机构行使业主的职能,对政府投资项目的实施要进行全过程的集中管理。英国的财政部、环境交通部都有专业化的政府投资项目监管部门,对政府投资项目实行全过程监管。从我国情况看,重大政府投资项目立项及可研经批准后,在项目实施中缺少相应专业性强的跟踪监管机制。虽然审计、监察机关及行业主管部门在一定程度对项目进行监督检查,但都不能对项目进行全过程专业化的跟踪监管。